权力清单文件
富阳市权力清单制度试点工作有关问题及处理建议的报告
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富阳市人民政府关于

富阳市权力清单制度试点工作有关问题及处理建议的报告

富政发〔2014〕11号

浙江省人民政府:

今年1月,富阳市被省政府确定为全省权力清单制度试点单位后,市委市政府高度重视,作为“一把手”工程来抓,在省和杭州市政府的支持和指导下,坚持问题导向,边推进、边研究、边总结,经过3个月的积极探索,在权力清单制度试点方面取得了阶段性成果。同时也有一些问题需要深化研究解决。现将有关事项报告如下: 

一、主要工作成效

富阳市按照法治、精简、效能、严控四大基本原则,通过在科学厘权、单改联动、转变职能、严格制权上下功夫,积极扎实推进清权厘权、减权简权、确权制权三个阶段工作,初步形成了“三单一图一改”,为县域权力清单制度改革提供参考。

(一)一张权力清单。在本次试点中,我市以2008年开始推行的行政权力规范运行改革为基础,以合法合规为标准,以合时合需为要求,对行政权力开展系统梳理、归并和清理,初步形成了一张县一级政府的行政权力清单,并率先在“中国富阳”政府网站上“晒”出了全国首份县域行政权力清单,广泛征求社会意见。经梳理后的权力清单,原始行政权力从2008年的7800多项削减到5743项,削减幅度达26.4%;常用行政权力从2500多项削减到1515项,削减幅度达39.4%,这是一份“瘦身”的,清晰的,能让群众看得明白的清单。另外还梳理出各部门共同行使的行政权力7项。

(二)一张职责清单。在编制权力清单的基础上,同步开展了政府部门职责清单编制工作,目前共梳理出38个部门的790条对外职责,初步形成了一张体系相对科学、内容相对完整、表述相对简洁、职责边界相对清晰的职责清单,并通过中国富阳门户网站征询社会各方意见。职责清单是部门履职的重要体现,有助于解决政府不作为问题,有助于实现部门职责精细化管理。

(三)一张负面清单。我市以3家企业为试点,初步制定了以“1+211”为分类体系的企业投资“负面清单”(“1”指国家和地方产业政策列入限制类的项目及国家专门制定的产业政策和行业准入条件的项目,负面清单共分19个行业、24个大类、76个中类、211个小类),明确了企业禁止进入的行业和领域,这是一份符合富阳地方实际,具有较强针对性、可操作性和可借鉴性的清单。

(四)一张权力运行图。基本完成了对各项行政权力的梳理和评估,按照规范运行、便民高效的原则,着眼于减少权力运转环节,提升权力运行效率,研究确定了各项行政权力的运行程序、办理期限和责任机构,初步编制了一张过程可检查、结果可监督、责任可追溯的权力运行图。

(五)一系列审批制度改革。深化以行政审批效能指数考核、并联审批、中介纳管、中介超市等为主要内容的行政审批制度改革,在具体实践中取得了良好成效,极大提升了审批服务效能,受到广大群众的好评。近期我市又启动了形式审批、区域总体评价、市场主体准入登记制度等一系列配套改革,与权力清单制度试点工作同步谋划、同步推进,已经取得了明显进展。

二、有关问题和建议

(一)拟清理361项非常用权力

我市针对以下四类权力开展专项清理:1.无法定依据或法定依据不足的,计38项;2.长期未使用过的,从富阳现状来看权力行使率低的,计135项;3.不符合我市实际情况,无法实施的,计134项;4.不符合深化改革精神,没有实际行使意义的,计54项;上述共计361项。以上数据按照权力类别统计:行政处罚309项,行政强制27项,行政征收7项,行政监管13项,行政确认2项,其他行政权力3项(详见附件1)。我市拟对上述361项非常用权力以直接取消的方式进行清理。

(二)有关机构设置的问题与建议

1.各部门监督管理职能交叉。特别体现在垂直管理部门同政府组成部门之间存在职权交叉情况。例1:工商局与烟草局对烟草专卖领域中的违法行为的处罚职权的交叉。例2:财政(地税)局及国税局两部门均为税务主管部门。《中华人民共和国税收征管法》中所设定的权力中,两部门所具有的有关行政权力基本雷同。虽然在部门之间存在职责分工,但在《中华人民共和国税收征管法》及《中华人民共和国税收征管法实施细则》中并无明确区分两部门权力界限。导致行政相对人无法通过法律直接明确获知权力行使主体。例3:市卫生局、质监局、食品药品管理局关于化妆品、保健食品、医疗器械等领域的管理职权交叉。

处理建议:我市已将质监局、食品药品、工商局合署,成立市场监管局。以此为基础理顺涉及市场管理的相应职权体系。但是,烟草局对于烟草专卖市场的管理职权和机构设置是否也可统一合署;国税局同地税局管理职权如何梳理,可否调整,需上级政府研究决定。

2.传统行政权力行使方式、方法达不到有效管理的目的。例如:城市管理局对环卫保洁、道路维护、绿化养护的监管、处罚权力,包括道路设施维护单位未及时履行维护职责、道路施工单位未及时清理垃圾职责、绿化养护单位清理垃圾职责、清扫职责和公厕维护职责、道路维护职责、及时清理淤泥职责等等。利用传统处罚式的监管存在着效率低、效果差的现象。主要体现在问题发现率低、处罚程序要求高、罚款额度小达不到警示效果。

处理建议:对此类问题可以推行市场化运作的方式。例如将道路维护、公厕维护等事项以市场化运作方式集中购买服务。以合同关系约束双方履约行为,一则可以降低执法成本;二则实现相关事务的有效管理。但与此同时还涉及相关机构调整的问题,需要上级政府研究决定。

3.部分部门合署方式存疑。例如现在我市住建局与规划局合署,但是从行政权力的关联性,单位职责的紧密度、临界度等角度考虑,规划与国土的行政职责与行政权力更为关联与紧密,胜于与住建局之关系。

处理建议:通过清理部门职责和重新确定机构设置、编制,重点关注规划局的机构设置事宜(与谁合署或重新设置)。

4.基层行政执法力量薄弱。近年来,上级政府及部门多次向基层政府及部门下放行政权力。从满足群众利益需求的角度上来说显然是十分切合当今社会经济发展需求的。但是在基层政府及部门承接上级下放的行政权力过程中存在人少事多的矛盾。行政权力同时也是一项行政责任,基层承担了行政权力的相应职责,但未及时增配应当担负起相应行政职责的人员力量。

处理建议:由各部门归纳本部门法制机构、执法力量现状情况,汇总后报上级政府研究。

(三)涉及行政立法问题与建议

1.法律缺位

(1)自2012年7月1日起,新的《浙江省道路运输条例》正式施行,新条例第二条第二款对道路运输经营有了明确的定义(条例原文:本条例所称的道路运输经营,是指单位或者个人以汽车为他人提供道路旅客运输或道路货物运输服务的经营活动,包括班车客运、包车客运、公共汽车客运、出租汽车客运等道路旅客运输经营和道路货物运输经营),将除汽车以外机动车的管理排除在管理范围之外。而我市对人力三轮车营运监管的原有依据《杭州市人力营运三轮车管理规定》也于2005年废止,对残疾车、电瓶三轮车、摩的等非法营运的查处,对人力三轮车营运的监管在法律、法规上已没有法律依据支持。查找其他相关的法律、法规,对残疾车、电瓶三轮车、摩的等非法营运的管理也只有工商的取缔无证无照经营,《杭州安全监督管理条例》和城管执法的城市秩序管理。由于历史原因,群众需求,社会矛盾等因素,城区残疾车、电瓶三轮车等“四小车”的非法营运现象仍大量存在,人力三轮车营运不可能在短期内消失。

建议:在这次全市行政权力清理工作中,上级政府和部门对人力三轮车和“四小车”的管理进行明确,研究解决无法可依的情况。

(2)《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定了国土资源部门及乡镇(街道)对设施农用地的审核、管理等一系列监管职能,但是并未出台相应法规或规章。我市从本地设施农用地开发利用的实际需求出发,拟将相关监管职能列入行政权力当中。但从依法行政的角度来看,仅以国土资源部出具的文件作为权力依据的做法,存在重大的法律漏洞。

建议:上级政府研究决定出台相应法规;同时,建议本事项由市委农办进行审批,批后监管由乡镇(街道)实施更为合理。

(3)国土资源部于2000年发布的《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》确立了土地评估结果备案的行政监管权力。该权力是防止土地国有资产流失而设定的一项重要监管手段,我市拟将其列入常用行政权力。但是,因相关的行政法规并未出台,该项职能作为行政权力基础的法律依据现在无从查找。

建议:上级政府对此事项出台专门办法,明确相关行政权力的法律依据。

(4)《中华人民共和国执业医师法》第三十九条、《乡村医生从业管理条例》第四十二条均明确卫生行政主管部门对非法行医的“取缔”职权。但是“取缔”并不属于标准的行政权力种类,现行法律体系中对“取缔”的形式等无明确规定。

建议:通过立法途径对取缔权的形式、内容及方式进行明确。

(5)《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》(人力资源和社会保障部令第9号)第七条规定“单位拒不支付一次性赔偿的,伤残职工或者死亡职工的近亲属、伤残童工或者死亡童工的近亲属可以向人力资源和社会保障行政部门举报。经查证属实的,人力资源和社会保障行政部门应当责令该单位限期改正。”这条主要存在的问题是非法用工单位伤亡人员向人力社保部门的哪个科室举报?由哪个科室查实?查实后由谁来鉴定,鉴定后的赔偿谁来计算?最后才是由谁来责令?这一系列的问题都没有明确,导致现实中无法操作。

建议:为确保该项工作有效开展,建议上级政府制定相关地方性法规、地方性政府规章。

2.法律滞后

(1)农药经营许可制度是由《浙江省农作物病虫害防治条例》(地方性法规)设定的,也符合当前市场经济发展规律。按照《行政许可法》关于地方性法规设定行政许可的规定:“只有在尚未制定法律、行政法规时,地方性法规才可以设定行政许可”。在《农药管理条例》(行政法规)第十八条中:“第十八条下列单位可以经营农药:(一)供销合作社的农业生产资料经营单位;(二)植物保护站;(三)土壤肥料站;(四)农业、林业技术推广机构;(五)森林病虫害防治机构;(六)农药生产企业;(七)国务院规定的其他经营单位。”即规定了农药经营的主体。在《农药管理条例》未废止的情况下超越该法规通过地方性法规设定许可事项,显然违背《行政许可法》。同时,《农药管理条例》第十八条的相关规定带有明显的计划经济色彩,不符合市场经济改革要求和WTO规则。

建议:对《农药管理条例》进行修改,以完善农药经营许可制度的合法性。

(2)关于依法推进种畜禽管理问题。2006年,全国人大常委会颁布《畜牧法》,将种畜禽管理纳入该法调整范畴,国务院《种畜禽管理条例》的许多规定已与《畜牧法》相抵触。但至今,《种畜禽管理条例》并没有废止,2009年,国务院在全面清理行政法规时,也仅是将制定依据由《家畜家禽防疫条例》改为《动物防疫法》。

建议:废止《种畜禽管理条例》或者对其进行修改。

(3)《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》有关条款对建设项目未报批环境影响评价文件审批,擅自建设的行为、环保设施未建成、未经验收、验收不合格的处罚,在法律法规的处理上,要求是有审批权的环保部门作出行政处罚,在实践中,建设项目未批先建、未批投产,“三同时”执行率偏低是较普遍的现象,均由上级环保部门来查处,不具有操作性。

建议:对相关法规条文进行修改,制定符合实际操作的有关规定。

(4)国务院1994年颁布的《食盐加碘消除碘缺乏危害管理》(行政法规)出台时间较早,主要目的为消除碘缺乏危害。经过长期宣传教育和防治,碘缺乏危害已微乎其微,其规定与目前社会发展不符,例如第十五条第三款:“在缺碘地区产生、销售的食品和副食品,凡需添加食用盐的,必须使用碘盐”。这意味着低碘地区生产的食品、副食品进入高碘地区销售必然将导致高碘地区人群食用过量碘盐。

建议:清理该部分权力或对法律法规进行修订。

(5)《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第79条:“机动车驾驶人饮酒后驾驶机动车的,由公安机关交通管理部门依法暂扣机动车驾驶证,并处五百元罚款;醉酒后驾驶机动车的,由公安机关交通管理部门约束至酒醒,依法予以拘留和暂扣机动车驾驶证,并处二千元罚款。” 该项《中华人民共和国道路交通安全法》已修改:“第九十一条 饮酒后驾驶机动车的,处暂扣6个月机动车驾驶证,并处1000元以上2000元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚,再次饮酒后驾驶机动车的,处10日以下拘留,并处1000元以上2000元以下罚款,吊销机动车驾驶证。醉酒驾驶机动车的,由公安机关交通管理部门约束至酒醒,吊销机动车驾驶证,依法追究刑事责任;5年内不得重新取得机动车驾驶证……”。

建议:我省修改相应的实施办法。

3.法律冲突

(1)依据《浙江省劳动力市场管理条例》(浙江省地方性法规)第九条第二款:“用人单位招用的职业(工种)属国家和本省实行职业资格证书制度的,应当从取得职业资格证书的人员中录用。”第二十九条规定:“用人单位违反本条例第九条第二款规定的,由县级以上劳动保障部门责令改正,并可处一千元以下的罚款……”。《招用技术工种从业人员规定》(中华人民共和国劳动和社会保障部2000年发布的部门规章)第十一条规定:“用人单位违反本规定招用未取得相应职业资格证书的劳动者从事技术工种工作的,由劳动保障行政部门给予警告,责令用人单位限期对有关人员进行相关培训,取得职业资格证书后再上岗,并可处以1000元以下罚款。”《立法法》明确了地方性法规同部门规章之间的两者对同一事项的规定不一致,应当提请国务院提出意见。

建议:提交国务院决定我省应当执行何种规定。

(2)《环境影响评价法》第二十四条第一款规定:“建设项目的环境影响评价文件经批准后,建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者污染防治、防止生态破坏的措施发生重大变动的,建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”。该条款意为只要建设项目性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施没有发生重大变化,不需要重新报批。《行政许可法》第九条规定,依法取得的行政许可,除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外,不得转让。

从环保部门看,只要建设项目性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施没有发生重大变化,就不需要重新报批。但若项目主体发生变化,企业在办理其他单位手续时,会被告知要求办理环评变更,与《行政许可法》第九条相矛盾。

(3)《大型医用设备配置与使用管理办法》第三十三条规定:“对违反本办法规定,使用淘汰机型和不合格的大型医用设备的医疗机构,卫生行政部门要及时封存该设备,吊销其《大型医用设备配置许可证》。情节严重,造成恶劣影响的,可以责令其停业整顿;所在地价格主管部门有权没收其获取的相应检查治疗收入,并处以5倍以下的罚款”。第三十四条规定:“对违反本办法规定,聘用不具备资质人员操作、使用大型医用设备的医疗机构,卫生行政部门应及时封存其大型医用设备,并吊销《大型医用设备配置许可证》”。其中“封存大型医用设备”属于行政强制措施。

第一,根据《规章制定程序条例》第二十九条:“法制机构应当根据有关会议审议意见对规章草案进行修改,形成草案修改稿,报请本部门首长或者省长、自治区主席、市长签署命令予以公布”,第三十条:“公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、部门首长或者省长、自治区主席、市长署名以及公布日期。部门联合规章由联合制定的部门首长共同署名公布,使用主办机关的命令序号”,而该《办法》内容中并未按照上述规定由部门首长签署命令公布,也未载明制定序号等。因此,我市认为该《办法》并非部门规章,其中所规定的相关处罚内容即为无法律效力。若上级认定该《办法》为规章,则该《办法》的制定、公布存在重大程序瑕疵。

第二,根据《中华人民共和国行政强制法》第九条:“行政强制措施的种类:(一)限制公民人身自由;(二)查封场所、设施或者财物;……”;第十条:“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施”;第十一条:“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的,行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的,行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是,法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的,行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施”。

建议:该《办法》中存在的相关强制措施违背《中华人民共和国行政强制法》相关条款,当属无效。建议上级政府提请国务院有关部门进行修改。类似情况还有《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十三条:“对发生危害健康事故的公共场所,可以依法采取封闭场所、封存相关物品等临时控制措施”相关行政强制措施的规定。

4.权力设置不科学

(1)《杭州市燃气管理条例》第五十条设定了“使用不合格燃气器具行为”的行政处罚权力。第一,对于使用不合格燃气器具的行为,原本被处罚对象为潜在的直接受害方。如此规定显然与公平、正义的法律精神相违背。第二,对于“使用不合格燃气器具”的前提条件必然是明知产品合格与否,一方面要求使用者明知,即增加了行政相对人的义务;另一方面行政相对人对于明知而使用不合格燃气器具的主观故意极小。第三,从政府管理的角度上来看,针对不合格燃气器具的问题,首要解决的是市场管理,即对燃气器具生产、销售主体进行监管。不应该将不利后果归结于可能造成损失的使用者。第四,从考虑公共安全问题角度看,加强市场监管才是根本解决安全隐患的有效途径。取消该权力后,引发相关事故责任的情况,可由民事、刑事法律进行调整。

建议:省政府修订该《条例》第五十条之规定。

(2)《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》第二十六条第三款,《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第十二条,《城市市容和环境卫生管理条例》第三十四条第(三)项规定:“对在主要街道两侧和重点地区建筑物顶部、阳台、窗外吊挂、晾晒、摆放物品的处罚”,此项规范要求不为市民所认可,同时也不符合本地市民生活习惯。

建议:改为引导性规范,修改立法,取消后对上述行为不再给予罚款。

5.其他修改立法建议

(1)规范性文件内容不合法。2003年3月1日施行的国务院行政法规《无照经营查处取缔办法》(国务院令第370号)第四条规定:“下列违法行为,由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处:(一)应当取得而未依法取得许可证或者其他批准性文件和营业执照,擅自从事经营活动的无照经营行为;(二)无须取得许可证或者其他批准性文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照,擅自从事经营活动的无照经营行为;(三)已经依法取得许可证或者其他批准文件,但未依法取得营业执照,擅自从事经营活动的无照经营行为;(四)已经办理注销登记或者被吊销营业执照,以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续,擅自继续从事经营活动的无照经营行为;(五)超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准性文件方可从事的经营活动的违法经营行为。”

前款第(一)项、第(五)项规定的行为,公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门(以下简称许可审批部门)亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。

此条明确规定,《无照经营查处取缔办法》第四条第(一)项、第(五)项规定的行为,工商行政管理部门应当予以查处,其他部门亦依照法律、法规的职责予以查处。

2010年12月浙江省人民政府办公厅印发了《关于进一步规范无证无照经营行为查处和监督工作实施意见的通知》(浙政办发〔2010〕163号),工商部门根据此通知第五条规定,由环保部门以及其他部门负责对有关行为进行前置查处。

建议:此文件属规范性文件,明显与作为上位法的《无照经营查处取缔办法》相冲突,建议对该规范性文件进行清理。 

(2)行政权力越位,超越行政法律体系调整范围。《杭州市限制养犬规定》第十六条规定“犬只伤人或致人患病的,养犬人应当将被伤者送至卫生防疫部门诊治,依法负担全部医疗费用和赔偿损失,并由犬类主管部门捕杀或没收其犬只,吊销《养犬许可证》,对养犬人处以2000元以上5000元以下罚款。” 第一,该条款的规定,超越了行政法律体系调整范围。该条款中:“犬只伤人或致人患病的,养犬人应当将被伤者送至卫生防疫部门诊治,依法负担全部医疗费用和赔偿损失”。行政法律体系调整的是行政机关同行政相对人之间的法律关系。养犬人与受害人属于平等民事主体,犬只伤人及致人患病行为属于民事关系中侵权行为,所产生的权利义务关系应当由民法来调整。第二,违背了司法独立的原则。《中华人民共和国民事诉讼法》第六条规定:“民事案件的审判权由人民法院行使。人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。而该条文中关于“依法负担全部医疗费用和赔偿损失”的规定,即在法院审判前以行政权力设定了平等民事主体之间的权利义务关系,越俎代庖行使了法院的审判权。

建议:上级政府对该《规定》进行修改。可以看出政府部门管理事项过于宽泛,建议上级政府对法规、规章中规定的超越行政法律体系调整范围的相关内容进行集中清理。

(四)涉及审批权力及收费事项有关问题与建议

目前,我市审批事项的权限(或部分权限)在省市级部门的共有136项;行政审批领域涉及收费的事项共26项。我市本着深化行政审批制度改革的精神,为进一步做好许可、非许可审批事项的清理削减工作,针对部分审批权限进行清理。部分审批权限在省、杭州市一级,由于审批层级的原因,导致审批程序较繁、环节较多、时限较长,对富阳市经济社会发展存在较大制约。因此,我市对于其中部分富阳市政府及职能部门具备审批能力的审批服务事项和其他行政审批领域的收费事项进行梳理,在经过权力下放可行性分析,征求部门意见后,建议省、杭州市政府及职能部门下放审批权限13项(详见附件2)和取消、调整有关收费事项19项(详见附件3),望省政府及有关部门酌情处理。

特此报告!

 

附件:1.富阳市非常用行政权力清理表一、表二、表三、表四

2.富阳市建议省市部门下放的行政审批权力目录

3.富阳市建议调整取消的行政审批收费事项目录

 

 

 

                            富阳市人民政府

                          2014年4月30日