近年来随着商事制度改革不断深化，准入门槛的降低有效提高了企业注册登记便利性，但市场主体虚假地址登记等审批问题随之而来，亟待引起重视。本文以富阳区为例，着力于痛点剖析，尝试为破解市场主体虚假地址登记监管难题提供建议。

一、基本情况

杭州市富阳区大力推广商事登记领域办事便利化，政府办事事项共41大类176个小项已实现三个全部（即全部实现网上办，全部实现“跑零次”，全部实现电子化）。在材料提交规范中，要求市场主体提供登记住所的地址材料，包括租赁协议或无偿使用证明、不动产证或乡镇街道住所证明等，原则上不动产证需房东本人签字确认，住所证明需乡镇街道盖章确认。近年，以虚假地址材料骗取登记的造假手段层不穷，2020年富阳区市场监管局已接到市场主体虚假地址登记举报投诉30余起，立案10余起，房东利益、登记机关权威和社会诚信受到了严重伤害。

二、存在问题

（一）伪造房东签字。即申请人通过非正常租赁手段，获得房东的不动产权证复印件后，伪造租赁协议以及房屋产权证复印件上的房东签字，骗取登记。以郭某某涉嫌侵犯公民个人信息案为例，郭某某在房东不知情的情况下向他人出售14份分房屋产权证复印件，伪造房东签字办理了112份营业执照，造成恶劣影响。

（二）伪造房产材料复印件。即申请人通过PS等手段，进行房屋产权证复印件的伪造，凭此不存在的虚假地址，继续伪造租赁协议和此假证上的房东签字，骗取登记。魏某某通过修图软件对房屋产权证进行伪造，制造了5份虚假地址材料骗取了5家营业执照的登记，现已立案调查。

（三）伪造乡镇街道公章。即申请人通过伪造当地乡镇街道的公章，在住所使用证明上盖假章，骗取乡镇街道原本不同意办理营业执照的经营场所的登记。袁某某在办理营业执照时，在住所证明上伪造富春街道办事处公章，妄图骗取登记，现已立案调查。

三、原因分析

（一）形式审查存在局限性。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。”即市场监管窗口对一般市场主体的地址申请材料的审查仅仅是形式审查，只依照有关法规审查材料的齐全性、合法性，材料的真实性由申请人自己负责。在只对申请人按法定要求提供的书式材料进行审查的情况下，要判断这些材料本身所载内容的真实性在技术上是不可行的。法律并没赋予行政许可机关要求提供其他材料佐证的权利，窗口无法通过肉眼确认签字、印章和房屋产权证的真实性。

（二）拒绝许可不具合法性。根据《中华人民共和国行政许可法》规定，在行政许可机关现场无法证明材料虚假的情况下，“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的”，行政机关有“当场作出书面的行政许可决定”的义务，无法拒绝许可。只有“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的”，行政机关才能“指派两名以上工作人员进行核查”。但对于地址材料是否真实，并不在可进行核实的现实材料内。

（三）法律法规缺少统一性。根据现行法律，《行政许可法》对于提供虚假材料骗取登记的行为的处理结果为“不予受理或者不予行政许可”。《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国公司登记管理条例》对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，责令改正，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。在不同法律对同一违法事实，处罚力度相差较大的情况，缺少统一性，让工作人员在具体查处时存在困难。且地址造假涉及到不动产、公安、市场监管等多部门，许多案子需要联合查处或者移交处理，难以单独由单个部门处理。

（四）失信惩罚缺乏威慑性。地址材料造假方法众多、成本较低、操作容易，且由于窗口形式审查的局限性，造假成功率高。根据之前的案件判例，地址虚假材料的处罚力度基本为“撤销登记”、“对当事人提出警告”，较少有处罚高额罚款或负刑事责任的处罚结果，难以对申请人造成失信影响。较轻的处罚结果和极低的违法成本，对申请人的威慑性较低，难以遏制造假之风。

四、意见建议

（一）探索建立联动共享系统。建议省级、市级政府牵头，尝试打通不动产、住建、地名办等系统专网，建立统一“地址联动共享系统”，将全区域地址进行统一线上编码，共享确认每处地址是否可办营业执照，是否有禁止申报经营范围。申请人在申报时，直接将地址进行共享有效对比，同时通过房东网上备案做出真实性确认，对于有疑问的地址在系统中及时预警，暂停登记。并接通各乡镇街道端口，确保农村地址的真实性和有效性。同时综合近年此类案例，进行多部门联合研判，形成统一的判例和标准，对出现的虚假地址案件进行联合执法，统一查处。

（一）探索推广住所申报制。即申请人在申请企业登记时，无需提交住所使用证明（房屋产权证、租赁协议、住所使用证明等），只需提交载明住所相关信息和承诺内容的《企业住所信息申报承诺书》。改形式审查为自主承诺，实现入驻市场主体凭“一纸承诺”即时准入。最大限度便利了申请人的申报，确立由申请人对申报住所及其信息的真实性和有效性负责，从源头上破解真实性审查难题。配合“地址联动共享系统”，设立负面清单，筛选住所和行业性质，可直接在申报时，兼顾方便与准确。同时尝试建立登记质量容错与救济机制，在“审核合一”的要求下，包容失误，守住底线，及时纠正申报不实的登记，探索登记纠纷救济途径。

（三）探索加强事中事后监管。建议将个人信用、企业信用融汇“城市大脑”，挂钩公民与企业信用管理体系，加强失信企业惩戒力度，将提供虚假地址材料的个人和企业进行信用降级惩戒，影响交通出行、消费贷款等，实现“一处失信、处处受限”，从外部环境约束企业诚实守信，维护司法的公正性和商事登记的权威性。通过“年报+信息公示”、“约谈+信用整治”、“双随机+专项抽查”等各项手段，科所联动，多效监管，实现“重监管”。加强对查无下落和登记地址与实际经营地址不符企业的巡查，对长期停业未经营的企业进行全面清理，提早预警，录入系统警示信息或列入异常名录。健全异常企业高效清退机制，在“简易注销”“一网注销”的基础上，可探索建立简单、高效、便捷的异常企业注销制度。